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基于行政指导视角的我国信访救济完善研究
论文作者:童鞋论文网  论文来源:www.txlunwenw.com  发布时间:2018/1/11 8:46:54  

摘 要:行政指导是适应经济社会发展和政府职能转变需要的一种新型行政行为和管理方式,它在发挥积极作用的同时,有时也会给行政相对人造成损失。作为行政救济方式的一种,行政指导获得信访救济不仅具有理论基础和法律依据,还符合当代社会管理创新发展要求。然而在实践中行政指导的信访救济存在不足,如信访诉求表达渠道不畅、处理情况不公开透明,信访体制机制缺乏科学性和规范性等,因此可以通过信息化建设和应用畅通诉求表达渠道,将信访体制机制纳入法治化轨道,构建信访救济与司法救济协调发展的救济体系,不断推进行政指导获得信访救济的科学化、法治化和规范化,从而保障公民权利。

关 键 词:行政指导;信访救济;司法救济

行政指导是行政机关或法律法规授权的组织为实现一定行政管理目的而实施的新型行政行为,它是基于行政机关或法律法规授权组织的权力职责基础上对行政相对人作出的不具有国家强制力、不直接产生法律后果的相对单方性行为,多采用指导、劝告、建议等柔性方式给予行政相对人自主选择权,是符合现代行政法治原则的积极行政行为。行政指导作为一种新型管理手段诞生于“二战”后的日本[1],作为行政指导制度的先行者和佼佼者,日本除了制定关于行政指导的法律规范、受理行政指导引起的诉讼和赔偿纠纷来进行司法救济以外,还通过行政内部监督机制行政相谈和苦情制度对受行政指导侵害的权利进行救济。行政指导作为协商行政的一种方式,在中国发展市场经济的过程中开始逐渐被运用并对经济发展起到了积极的作用,但因缺乏立法规范、司法救济等系统规制,出现了损害行政相对人权利且难以得到救济的问题。探讨作为类似日本行政相谈和苦情制度的中国特色社会主义信访制度,能否及如何发挥其权利救济功能有效地救济受到行政指导损害的权利,在理论界和实践中都具有重要意义。本文以行政指导为视角,在构建法治中国的大背景下,以信访制度在发挥救济功能时存在的现实不足为导向,探索提出完善行政指导信访救济的可行性方案,作为司法救济主渠道的重要补充。这不仅有利于保障公民的合法权利,还有利于服务型政府和法治型政府的构建,是行政指导行为自身发展亟待解决的问题。

一、行政指导行为属于信访救济范围

1.“有权利必有救济”原则是行政指导获得信访救济的理论基础

权利观念、权利规范和权利保护机制是权利不可或缺的组成部分,只有三者有机结合,才能保障权利的真正实现。权利观念是人们对自然权利和法定权利的总体看法;权利规范是表达权利观念的文本载体,是统治阶级意志和社会管理需要的集中体现;保护机制是按照权利规范确保权利观念得以实现的实施机制,三者缺一不可。有权利必有救济在近代宪法产生以前是普适性的法律公理,近代立宪以后便上升为宪法和宪政的重要标志及根本目的。社会契约论者关于现代社会的权利与权力关系进行了论述:人民的权利是国家权力存在正当性的基础,更好地保护和扩大公民的基本权利是国家和政府存在合法性的根本[2]。作为施行宪政的中国,《中华人民共和国宪法》明确规定“一切权力属于人民”。在现实中,行政机关实施行政指导行为造成行政相对人合法权益损害的,存在以下几种情形:一方面,行政指导行为本身内容违法或存在瑕疵;另一方面,行政指导行为本身不存在问题,但行政主体随意变更或不予兑现行政指导行为损害了行政相对人的可期待权益。无论何种情形出现,按照有权利必有救济的理论要求,行政相对人需用通过权利保护机制来维护自己的合法权益。从解决问题功能角度看,信访制度是在国家与公民、国家内部之间设计的一种以解决问题为最终目标的制度安排,兼具救济、监督和修复功能[3]。利益受到损害的行政相对人通过信访制度可以向信访机构或部门反映情况并提出信访诉求,由信访部门按照有关规定转送有关机关进行处置解决。从信访人角度来看,信访可以救济当事人的权利;从被信访机关角度来看,信访可以对行政机关从事的活动进行监督;从国家角度来看,信访可以对国家社会管理中存在的问题进行修复。

2.行政指导获得信访救济具有法律法规依据

《中华人民共和国宪法》规定:公民享有对国家机关和国家工作人员的批评权和建议权;公民享有对上述人员违法失职行为的申诉权、控告权、检举权。国务院颁布的《信访条例》第十四条指出:信访人可以对行政机关或法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及上述组织工作人员的职务行为反映情况,提出建议、意见或者提出信访事项。

这是《信访条例》对于受理范围的具体规定。一方面,从行为实施主体看,行政指导或者是由具有行政主体资格的行政机关作出,或者是由法律、法规授权的组织作出。这两类主体均由法律赋予其权力而享有丰富的社会资源、知识等,加之它们作为社会主义市场经济管理者扮演着宏观调控的中立者角色,因而它们具有权威性、优势性和超脱性,这样的主体有利于行政指导达到预期的行政管理目的。显然,这两类主体属于《宪法》中所述的“国家工作人员”及《信访条例》第十四条中所述的(一)和(二)两类人员。另一方面,从行为实施类型看,行政指导是行政主体为达到行政管理目的依据权力职责实施行政管理权的职务行为。现代社会公共管理追求的目标:既要平衡公益与私益,又要兼顾公平与效率;既要考虑降低社会成本,又要不断增进社会福利。正是基于这样的管理目的需求,行政指导改变以往传统单一的行政手段和被动的应对模式,而是灵活地运用包括指导、建议、劝告、提倡、告诫、提醒、鼓励等在内的多种不同柔性方式实施管理,同时赋予行政相对人是否采纳行政指导这种行为的自主选择权,这正是现代民主社会协商互动、和谐秩序的体现。由此可见,无论从行为主体还是行为类型考量,行政指导都满足信访制度受理范围的条件,《信访条例》是行政指导获得信访救济的行政法规依据。

3.行政指导获得信访救济是我国当代社会管理创新的发展趋势

信访制度在我国有着长远的历史渊源,早在原始社会末期就有“进善之旌”“诽谤之木”“敢谏之鼓”的记载[4],到了封建社会时期以非常上诉制度的形式作为统治者恩赐而存在。新中国成立以后,党为了保持与人民群众的联系,鼓励群众通过来信来访的方式反映各种情况,这是信访制度的雏形。随着经济发展和社会转型,信访制度逐渐承担起民意表达、权力监督和权利救济的功能。党的十八大、十八届三中全会作出具体部署,要求注重信访制度在国家现代化治理和社会管理创新中的地位和职能,进一步发挥其重要作用。现代治理模式以责任化、协作化为特征渐渐取代以单向度化、被决定化为特征的传统治理模式,其实质是社会治理由权利本位代替权力本位。作为以治理民主实现社会民生的信访制度,从执政党和政府需求的角度,其建立和运行是为了党和政府适应人民利益需求进行有效地治理社会;从社会和公民需求的角度,其建立和运行是为了公民的民生需求,其中包括公民私人权利救济的民生需求。行政指导是政府适应现代社会公共管理需要、基于权力职责基础上对公民作出的协商行政一种方式,它不会对行政相对人直接产生权利义务的增减,不具有强制性,实践中常常需要行政相对人通过同意或者协助作为配合因素与行政机关进行互动沟通,从而更好地达到预期行政管理目的[5]。

作为协商行政的行政指导获得信访救济,正是行政机关运用行政性ADR(非诉讼纠纷救济机制)进行自我控权、自我规范、自我救济的过程,是行政救济的重要方式。尽管信访救济具有人治色彩和恣意成分,但其追求实体正义的价值,能够早期介入纠纷、及时查明事实,以多样的手段、灵活的方式高效、经济、合理地解决纠纷,不仅有利于使受到侵害的权利得到救济,也可以最大程度地利用社会资源、化解社会风险,同时形成倒逼机制推动社会改革,适应当代社会管理体制机制创新的发展需要[6]。

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